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《學習時報》發表馬正武董事長文章

Time:2013-12-31 [Back]

12月16日,《學習時報》發表馬正武董事長《化解產能過剩的抓手》一文,全文如下: 
        黨的十八大報告指出,以科學發展為主題,以加快轉變經濟發展方式為主線,是關系我國發展全局的戰略抉擇。推進經濟結構轉型升級,就是要調整現有的供需結構,在新的、更高的水平上達到新的平衡。受國際金融危機的深層次影響,國際市場持續低迷,國內需求增速趨緩,我國部分產業供過于求矛盾日益凸顯,而在轉型升級的背景下,這一矛盾更為突出。和所有經濟社會轉型調整(例如從計劃經濟向市場經濟轉型、經濟危機爆發等)一樣,產能過剩帶來的一個直接后果就是行業虧損面擴大,企業職工失業,資源要素配置效率低下等。從國內外的實踐經驗看,資產經營平臺可作為化解產能過剩的抓手,有效解決“市場機制作用未能有效發揮,落后產能退出渠道不暢”的問題。
  從國際經驗看,資產經營平臺在解決經濟結構調整過程中出現的困難企業退出、重組整合等方面作用顯著。
  上世紀90年代,受國際貿易摩擦、國內經濟結構調整等影響,日本經濟陷入“失去的十年”,產能過剩、企業破產、金融機構壞賬等問題集中爆發。為解決這些問題,刺激經濟復蘇,日本政府采取了一系列金融再生措施,先后成立過“整理回收銀行”“住宅金融債權管理機構”“整理回收機構”等。由于效果不佳,2003年制訂了《產業再生機構法》,繼而成立了產業再生機構,對于國民經濟或金融系統有重大影響的、陷入困境但有經營前景的大型企業,使產業再生機構在這些企業的援助和重整中發揮核心作用。在政府支持管理、專業人士市場化運作下,產業再生機構在日本經濟結構調整中發揮了重要作用,日本銀行不良債權比率大幅降低,收到了較好的效果。
  為了對原東德國有企業進行改造和退出,德國1990年設立了托管局,由德國聯邦政府委托托管局對原東德國有企業整體進行托管。德國托管局通過對12000多家原東德國有企業逐戶調查評估,制定重組方案,分類分步處理,出售與治理并舉,采取專門措施解決失業職工安置問題。在政府授權、提供充足資金保障的支持下,通過解決債務、分流人員、引入投資者、加強治理等專業化、市場化運作,解決了原東德國有企業重組、退出的問題。
  比較日本產業再生機構和德國托管局的經驗,可發現有若干共同經驗,值得中國借鑒。一是政府授權。日本產業再生機構盡管是政府部門主導成立的,但運作高度獨立。依照法定程序,產業再生機構在正式決定實施再生計劃前、實施債權購買前及再生完畢退出前,共需三次征求主管大臣的意見,但實際操作中主管大臣很少提出意見,援助對象、企業再生計劃實質是由再生機構確定的。德國政府對托管局充分授權,不干預具體運作,但保持信息暢通。二是專業化市場化運作。日本產業再生機構以公司制形式設立,法人治理結構完整,機構的內部業務流程、決策程序、籌資方式、對再生企業的管理模式、退出再生企業的方式等都按照市場化專業化的原則操作。德國托管局的監督董事會由聯邦各部代表、新聯邦州(原東德地區)代表、工會以及商界領袖和學界專家組成,托管局的主要負責人由一位非常著名的企業家擔任,鼎盛時期托管局正式員工達4000多人,大部分為專業人員,此外還聘請了大量專家。三是引導帶動各方發揮作用。日本政府各部門、銀行、企業和專業機構通力協作。政府部門制定相關的法律、設立機構,創造良好的環境;機構協調銀行和企業共同制定再生計劃;企業員工、工會、銀行等各利益方均做出適當讓渡。整個產業再生活動得到了社會各界的理解和支持,形成了國家積極主導、專業機構操作、多方共同參與、覆蓋大小企業、金融再生與產業再生有機結合的產業再生格局。四是政府政策的大力支持。日本產業再生機構除了資本金由政策性金融機構提供外,產業再生機構在實施再生計劃過程中用于購買銀行債權及向企業注資的資金,全部由政府提供信用擔保,以市場化方式籌措;經政府部門認可的產業再生活動,企業可以申請到多種優惠政策,包括主稅收優惠、重組手續簡化、證券市場政策優惠、設備加速折舊、金融機構由此產生的虧損經審核可沖減所得稅等。德國政府采用允許托管局發行債券、提供擔保、設立基金、減免企業債務等多種途徑提供充足的資金保障。
  從國內實踐看,資產經營平臺在推進國有經濟布局結構調整,尤其是企業重組退出、人員安置、提高要素資源配置效率等方面發揮了重要作用。
  2005年,國務院國資委選取了中國誠通集團和國家開發投資公司作為國有資產經營公司試點企業,并在2010年成立了中國國新控股有限責任公司,探索通過資產經營平臺推進中央企業布局結構調整。在此期間,北京、上海、重慶、廣東等地方國資委也進行了類似的嘗試和實踐。
  作為資產經營公司試點企業,中國誠通集團自2005年以來,先后整合了中國普天集團所屬8家企業、中國寰島集團、中國唱片總公司、中國國際企業合作公司、中國包裝總公司、中商企業集團公司、華誠投資管理有限公司、中冶科工集團所屬中冶紙業集團有限公司等數十家困難企業,整合相關資產350多億元,前后共清理退出了近300戶企業,分流安置職工近4萬人。變現和盤活了資產20多億元,整合孵化出有效資產60多億元,實現了資產證券化。幾年來已初步構建了一個較有效的國有資產經營平臺,完善了資產經營公司制度規范,探索了一條市場化、專業化、規模化的經營路徑,豐富了企業重組退出、整合孵化、人員安置與管理等案例和經驗。
  回顧過去8年的發展,中國誠通集團資產經營的主要做法可概括為“一個核心,兩個側重,三個平臺,四個并重”。一是堅持“價值創造”為核心。作為中央企業重組整合的“ICU”,并不簡單地采取關閉、清算、退出,而是努力挖掘“活細胞”,千方百計提升要素價值。例如,通過剝離、重組、孵化,把面臨資不抵債、現金流斷裂的中國寰島集團的海南島旅游業務注入香港上市公司,實現國有資產資本化、國有資本證券化,資產價值大幅提升。二是把人和資產作為兩個側重點。通過人資分離模式釋放資產價值,同時在人員安置方面,注重以人為本,把服務職工再就業作為首要工作,不是簡單把富余員工推向社會。加強和創新社會管理,當離退休人員無法實現社會化管理時,創造性地設立了人力資源公司,服務管理7000多名離退休等人員,實行集中化、精細化、人性化管理,確保老有所養、老有所依。三是搭建三大功能性平臺。不斷探索建設與資產經營運作特點相適應的組織架構和業務模式,先后搭建了產權管理平臺、人力資源平臺、資產整合平臺,通過三個功能性平臺的有效運作,推動資產經營業務及項目工作平穩進行。產權管理平臺,主要負責產權監管、資金調配、財務核算等工作,對改革成本實行統一歸集、單獨核算。人力資源平臺,重點負責“三類人員”(離休、退休、內退)管理、企業退出后遺留問題處理等工作。資產整合平臺作為資產經營業務的具體操作平臺,集中了一批熟悉財務審計、法律法規、勞資政策、企業管理的專業人員,懂政策、會操作、能駕馭復雜局面。四是實現“四個并重”,即產業發展與資產經營并重,資產經營為產業發展提供支持,把產業發展放到資產經營中考慮,以解決持續性發展問題;靈活與規范并重,例如為解決員工安置問題上存在的政策規定落后于實踐、各地標準不一等問題,創新性地采用“政策有依據,企業能承受,個人能接受”的原則進行人員安置,取得了較好的效果;退出與創新方式并重,圍繞價值創造的核心目標,通過創新方式提升資源配置效率,提升要素價值;研究與實踐并重,在實踐中加強總結、研究和理論創新,已初步形成年度業務預算、年中動態監控、年終業績考核、項目后評價的業務流程管理,在企業重組、資產處置、人員安置、債務重組、重大投資、信訪穩定和國有資本經營預算資金使用等諸多資產經營業務領域形成了一系列制度范本或操作指引,完成了資產經營員工身份轉換、政策研究、工作指引、考核研究等多項課題。
  從上述分析中可以看出,資產經營平臺作為“政府授權、專業化市場化運作”主體,適宜作為化解產能嚴重過剩矛盾、尤其是完成“整合一批、淘汰一批”目標的抓手。
  國務院《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》提出“尊重規律、分業施策、多管齊下、標本兼治”的總原則,要求“著力發揮市場機制作用,完善配套政策”。十八屆三中全會提出要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。資產經營平臺的功能和運作模式決定了其作為貫徹國家戰略意圖的市場化操作主體的定位,有利于發揮市場在化解產能嚴重過剩矛盾中的決定性作用,更好發揮政府在宏觀調控、政策協調等方面的作用。
  在化解產能過剩中,企業退出是繞不開的坎。但需要退出的企業往往存在令人頭痛的債務問題、職工安置問題,而且一般也存在技術設備工藝和商業模式不具備持續發展的問題,企業退出必須解決這些問題。將資產經營平臺作為實施企業退出政策的抓手,有若干優勢:首先,符合發揮市場機制和企業自主退出的主體作用;其次,有利于盤活退出企業(要素)的價值,資產經營公司通過要素分解退出和要素整體重組來最大化盤活企業價值已經有了較成熟的經驗;再次,有利于打造具有規模經濟性和高度專業的企業退出機制,企業退出中遇到的多種問題,特別是債務、職工、稅費等問題,每個在實際運作中都是難以解決的“大問題”,培養和打造具有高度專業的退出和整合平臺是非常有必要的。
  根據國內外經驗,要充分發揮資產經營平臺的這些優勢和作用,需注意以下幾點:一是充分授權、按照市場化原則經營。國資管理機構(出資人)在進行工作指導、業務協調和提供政策支持等方面外,具體的資產經營、企業重組整合工作都可充分授權資產經營平臺開展,但應保持信息的暢通。此外應支持資產經營公司完善功能,有效運用資本運作手段,參與股份制改造工作,放大國有資本經營預算資金功能,實現滾動增值,充分發揮資產經營公司市場化主體作用。二是形成一支懂政策、會操作、能駕馭復雜局面的專業化團隊。這是開展企業重組整合工作的必要基礎。開展企業重組整合工作,需要派出具備一定的政策水平和組織能力的團隊,需要先期做好組織發動的基礎工作,需要有吃苦精神和奉獻精神的專業人員。三是完善管理、規范流程。在組織方式上,要搭建功能性平臺、專業化操作,建立與資產經營運作特點相適應的組織架構和業務模式,例如,前述的中國誠通的“三大功能性平臺”。在工作方法上,堅持分類指導、一企一策。在管理模式上,實行單獨核算、流程管理。國企改革涉及問題多且復雜,堅持規范操作,履行有效程序,突出解決實際問題。日本產業再生機構和德國托管局對基礎工作和重組方案的重視也可為我們所借鑒。四是協同作用、政策支持。企業重組整合中,會面臨多方面利益群體訴求,需要解決各種歷史遺留問題,涉及企業和地方的穩定工作,需要協調調動各方面資源。這些復雜工作順利推進,需要政府相關部門、銀行、重組企業本身要協同推進,各類利益方需要適度讓渡利益。目前企業退出的整體難度顯著加大。與3年脫困時期相比,社會訴求上升、預期大大提高,自我意識越來越強。同時原來的促退有關政策如政策性破產、主輔分離、人員分流等已經結束。企業退出往往會遇到債務難處理、職工難安置、稅費難減免、地方政府難支持等體制機制問題。利用資產經營平臺處理完成企業退出,會使分散的問題集中化,隱性的問題顯性化,需要完善配套政策,在人員安置、財稅、融資等方面提供多種政策支持。
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